例如，对辽宁贿选案的处理，全国人大常委会本来也可以选择其他方式，如以一般性的规范方式来处理。
资本主义民主建立在对人民的不信任基础上，[81]否认人民有能力治理国家，强调只有精英才能代表人民更好地治理国家。韩大元：《苏俄宪法在中国的传播及其当代意义》，《法学研究》2018年第5期，第202页。
另一方面，过多的条条框框容易造成对选举权行使的不当负担。[18]这种两权并列的表述形式延续至今，既有别于民国初期选举及被选举权的表述形式，也不同于南京国民政府时期统称选举权的表述形式。就被选举权而言，九个不分规定创设了一种群体视角。[65]《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》（1953年4月3日），载肖蔚云等编：《宪法学参考资料》（上册），北京大学出版社2003年版，第160页。[74]《中共中央转发〈关于县级以下人大换届选举工作若干问题的意见〉的通知》，载刘政、于友民主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第940页。
[17]此后颁行的1953年《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》（以下简称1953年《选举法》），同样采取了选举权和被选举权的表述形式。[12]习近平：《在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》（二〇一八年三月二十日），载习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第237页。正是在这样的背景下，土地使用制度改革的实际进程大大加快了。
[64]但如前所言，这一观点在事实和规范两方面均站不住脚。[29]薛一青主编：《中国现阶段私营经济研究》，江苏人民出版社1988年，第192页。然而，这不会取消当下改革的必要性。它的出现并非由于保守和畏缩，而是基于审慎与务实。
一方面，这可以将那些极富争议的事项委托给将来的立法者做决定，有效避免了制/修宪过程中的僵局，减少决策成本。对此，全国人大法律委员会的解释是：涉及集体所有制土地实行有偿使用问题，有些部门和地方提出，党中央已经明确，农村深化改革主要是进一步完善联产承包责任制，实行集体所有土地有偿使用可能引起联产承包责任制的变动，涉及一些具体问题需要研究解决。
而根据第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据，我国集体土地的总面积为66.9亿亩，其中包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地。在此意义上，立法者并未因消极怠工而逾越宪法上立法形成条款的边界。[19]另一方面，集体土地基本只能用于农业用途，国家垄断一切非农建设，并通过征收取得土地、依照计划利用土地。[36]《全国农村工作会议纪要》（1982年1月1日）。
李建良：《论立法裁量之宪法基础理论》，载氏著：《宪法理论与实践（二）》，（台湾地区）新学林出版股份有限公司2007年，第45页。集体自用土地建房尚且受到如此严格限制，集体建房用地向非集体组织和个人转让遭到禁止也就不难理解。曾担任彭真秘书并亲历八二宪法制定过程的杨景宇先生也回忆说：彭真在总结宪法修改的总体思路时，主张宪法在纲不在目，在要不在繁，只管战略、不管战役，只能写现在能够定下来的、最根本的、最需要的东西。宪法的正当含义只能从文本本身当中得来。
正是在此背景下，我们才能理解为什么1988年宪法修正案对农村土地转让入市不做细化规定，而是通过立法形成条款进行宪法延迟，目的就是为了减少决策成本和错误成本。经由本文阐释的1988年宪法修正案土地转让条款，恰可为这种力图审慎平衡的调整提供基础、划定边界。
Jack Balkin, The Construction of Original Public Meaning, CONSTITUTIONAL COMMENTARY vol.31(1)(2016).[45]凌志军：《土地的呼唤》，《人民日报》1988年4月12日，第2版。[17]1982年《国家建设征用土地条例》第2条明确指出土地征用是指国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地。
现在，此项修正草案正在审议中。[27]《中共中央书记处农村政策研究室、城乡建设环境保护部关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》（1982年10月8日）。但该报道同时也表明：当年处正进行时的、宪法修正案试图合法化的土地使用权转让改革，就集体土地而言，是指农用地承包权流转，并不是消极违宪论所认为的是把自由入市作为原则，以限制为例外。然而，仅以所涉土地面积来批评改革幅度过小是片面的，因为数量上占少数的改革对象完全可能是质量上更为重要的部分——虽然目前国有企业占国民经济总量的比重并非多数，但国企改革无疑是进一步完善社会主义市场经济体制的重中之重。[37]不过，当时的官方调查发现土地转包发展迟缓。宪法修正案中的土地不仅指城市国有土地，还包括农村集体土地。
[53]然而，在考虑立法形成怎么办之前，还存在一个更加基础的问题：为什么会产生立法形成条款？一个简单的回答是：立法现实和技术所需——宪法无法也不必规定所有事项。[55]这种超越时空的控制力，固然是宪法和政治稳定性的重要保障，但也催生了所谓死人之手（dead hand）的焦虑，即一代人是否有权约束另一代人？对此，中外学界展开了诸多讨论。
[53]王锴：《论立法在基本权利形成中的作用与限制——兼谈公有制的立法形成》，《法治研究》2017年第1期，第97-99页。1988年8月，宪法修正案通过四个月后，《土地管理法》修改被提上全国人大议程。
所以，评判改革步幅适当与否的恰切标准应是改革措施是否能真正实现改革目标。不难理解，上述两种成本并非理论假设，而是真实存在的局限条件。
[2]李忠夏：《农村土地流转的合宪性分析》，《中国法学》2015年第4期，第137页。但从那以后，正如本文第一部分所阐述的，立法者针对集体土地转让其实已经出台了一系列立法。我们的宪法是为了实施的，不是为了好看的。这是由于一方面，农村建房用地急剧增加。
与禁止或限制涉及农转非的集体土地转让相反，1988年修宪以前，国家对不涉及农转非的集体土地转让，即农地承包经营权流转，所采取的制度回应是允许和鼓励。这样，可以继续探索，积累经验，将更加有利于深化农村的改革。
二、1988年修宪前的集体土地管理制度根据当代中国宪法史的标准叙事，1988年修宪增加土地转让条款是为了给之前已经发生的城市国有土地转让提供合法性追认，从而消除良性违宪的尴尬状态。如果《土地管理法》严格限制农地入市违宪，那么就必须彻底改变，以实现合宪为依归。
[65]恰恰相反，上述分析试图达到两个目标：第一，为现行法律厘清和奠立合宪性基础，让改革无须以原有制度违宪的名义进行。该课题得到高层重视，中央领导同志出席并主持讨论会，时任国家总理还专门听取了汇报。
[54]那么，为何土地使用权转让被授权立法形成呢？要解答这个问题，就必须理解立法形成条款的成因与功能。[44]耶鲁大学Jack Balkin教授曾列举至少六种确立原初公共含义的方法，包括当时阅读宪法草案的人民实际的理解、拟制的当时一般理性人的理解以及当时受过良好训练的法律人的理解等。3月12日，六届人大常委会第25次会议通过此修正草案。它亦非巫师使用水晶球预测未来，而是充满了壮志未酬、不可逆料。
与此同时，集体土地转让领域也出现两大变化，包括涉及用途转变（农转非）的转让和不涉及农转非的转让。1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》取消了农村宅基地有偿使用收费。
但征诸该条款产生的背景和历程，不难发现无论是在事实还是规范层面，其历史原旨并不指向使集体土地自由入市成为原则，不自由成为例外。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。
[57]Rosalind Dixon and Tom Ginsburg, Deciding not to Decide: Deferral in Constitutional Design, INTERNATIONAL JOURNAL OF CONSTITUTIONAL LAW, Vol.9, Nos.3/4(2011), at 667.[58]国人熟知的美国制宪过程中的大妥协（Great Compromise）就是为了降低决策成本，选取一个大州和小洲双方都能接受的折中方案，进而使联邦宪法得以顺利通过。如北京从2011年起就先后在朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、温泉镇351、昌平区北七家镇等五个集体土地地块开展了租赁住房项目试点。
